1问题的提出
随着工业化、城镇化进程的加快和居民环保、维权意识的提高，近几年来因环境污染问题引发的群体性事件明显增多，中国当前已进入环境群体性事件高发期。较为典型的有:2007年的厦门“PX事件”,2009年的广东“番禺反对建设垃圾焚烧厂事件”,2011年的浙江“海宁事件”,2012年的四川“什郁反对兴建钥铜项目事件”，江苏“启东事件”等。环境群体性事件规模化程度越来越高、对抗性程度越来越大，所呈现出的非理性和暴力色彩严重地影响了当地正常的社会秩序，给政府治理带来了极大的挑战。
然而，一些地方政府在处理环境群体性事件的过程中并没有摆脱传统的应对路径，面对民众合理的利益诉求采取消极不作为的策略，甚至通过高压方式压制民意，结果导致民意更大规模的反抗，使得一些本来很容易化解的矛盾不断走向激化。最终，很多重大项目都经历了“政府拍板一居民抗议一项目搁浅”的反应模式，不仅浪费了前期投入的巨大成本，还牺牲了政府的公信力。历史和实践已经证明，面对多个利益主体的矛盾，完全靠政府单中心治理环境群体性事件已不现实，迫切需要政府、市场、社会等多元主体发挥自身优势，构建多元主体协同治理机制。
2研究方法与分析框架
2.1研究方法
本文选取“浙江余杭环境群体性事件”作为分析对象，主要运用案例研究法。在研究过程中，对浙江余杭环境群体性事件案例进行分析，对其产生的背景、发展的过程以及导致的结果做客观公正的描述，并在此基础上总结经验和教训，以期为环境群体性事件的治理提供有益的借鉴。
2.2分析框架
多中心治理理论是由奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学派在20世纪90年代共同创立的，正式形成于1998年《公共事务的治理之道》的发表。其核心观点是政府作为单一中心治理公共事务具有局限性，从而主张在政府之外引入市场机制和社会机制，构建政府、市场和社会的多中心合作治理体系，以有效克服政府单中心治理的不足。本文以多中心治理理论中的多元主体为研究视域，建构政府、市场和社会三个维度的分析框架。其具体内涵表现为:
(1)政府之维
从政府维度来看，多中心治理并不否定政府在公共物品生产和公共事务治理中的作用，而是反对政府的垄断地位，通过改变传统的依靠政策、命令等强制方式的单一管理，借助社会和市场的力量对公共事务实现合作共治。政府更多地扮演一个中介者的角色，即制定多中心制度中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务的治理提供依据和便利。
(2)市场之维
从市场维度来看，盈利性的私人企业也可以参与到公共物品的供给和公共事务的治理中。政府不可避免地存在低效率和寻租等政府失灵问题，而以盈利为目的的企业会在市场竞争机制的作用下提升供给效率、提高服务质量。另外，企业在提高自身经济效益的同时也承担着一定的社会责任。而社会责任的实现在一定程度上也是企业经济效益的获得，两者并不矛盾。这些都使市场成为公共事务治理中重要的组成部分。
(3)社会之维
从社会维度来看，随着市场经济的发展、公民社会的壮大，社会逐渐摆脱了政府的控制，获得了公共事务的参与权和话语权。在现代民主社会中，随着利益的多元化，以自主治理、自主组织为特征的社会组织、大众传媒、居民等社会力量必将在利益冲突协调、公共事务治理中发挥重要作用。因此，社会主体成为政府和市场之外另一治理公共事务的重要主体。
3浙江余杭环境群体性事件案例分析
3.1事件概况
2014年3月29日，杭州市规划局在其网站发布《杭州市环境卫生专业规划修编(2008-2020年)修改完善稿》，其中包括在中泰乡九峰村建造一座垃圾焚烧发电厂以解决杭州市日益严重的垃圾处理难题，公示截止日期是4月27日。但是，相关政府部门并未告知九峰村民，以致其在4月20日才得知消息。4月24日，九峰村民向杭州市规划局提交了一份2万多人反对垃圾焚烧厂建造联合签名书，并向乡政府讨要说法。当天，杭州市规划局做出一份受理书面答复，但后续并没有反馈。
5月7日一5月9日，群众开始抵制活动。期间，余杭官方于5月9日发布《关于九峰环境能源项目的通告》，声明:在项目没有履行完法定程序和征得大家理解支持的情况下，一定不开工。5月10日下午，大量群众涌上省道及杭徽高速公路。晚上，在不法分子的煽动蛊惑下，出现围殴执法人员和无辜群众、打砸车辆(包括警车)等暴力行为。在事件处置过程中，公安干警始终保持克制，以劝说和疏通为主。直到5月11日凌晨，高架桥上被警察清场，现场基本恢复正常秩序。
5月11日上午，司法部门发布联合通告，要求相关犯罪分子投案自首，并发布嫌疑人照片。11日下午，杭州市召开新闻发布会通报“5"10事件”情况，杭州市委常委、常务副市长徐立毅表示，全程确保群众知情权，一定要把这个项目做成能求取最大公约数的项目。2015年4月14日，垃圾焚烧厂经过多次环评后正式开工建设。
3.2浙江余杭环境群体性事件发生成因
为了有效治理环境群体性事件，首先要对其成因进行分析。通过从多元主体视角分析浙江余杭环境群体性事件，我们不难看到，其成因主要包括以下几方面。
3.2.1政府单中心治理的局限
(1)信息沟通机制不完善
公共项目的实施需要政府与居民真诚的信息沟通，需要政府与居民平等的协商对话。在信息飞速传播的今天，没有公开信息只会使谣言四起，政府传统的信息单向输送只会使事情更糟。在余杭事件中，九峰附近居民没有看到环评调查，也没有接到和专家进行沟通交流的邀请。专家们的讨论被作为信息沟通的一部分在媒体上发布。但是，这种信息单向输送得不到居民的及时反馈，也打消不了居民的困惑。没有真诚的信息沟通，而打着“修复矿坑”的口号悄悄施工，居民只会感觉受到欺骗，因而情绪激动并迅速进入非理性状态，暴力抗争变得不可避免。垃圾焚烧厂的建设本来是一件公益之事，但由于没有有效的信息沟通，使其化身为恶魔，人人避之而唯恐不及。
(2)公共政策缺乏公民参与
公共政策特别是与居民利益切身相关的公共政策的制定，如果没有公民参与，就不会得到公众的理解和支持。在现代民主社会中，城市的发展和建设离不开公众的参与。无论认为是有公益的民生项目，还是有私利的污染项目，政府都不应该主观认为居民一定支持或一定反对而将其拒之政策制定门外。从有关的媒体信息中看出，当地政府在没有邀请公众参与垃圾厂选址的情况下，就把地址选在九峰。尽管杭州市表示，焚烧厂的选址规划综合考虑了地理环境、城市规划和对周边交通、市民生活的影响。但是没有必要的事前听证和征询环节，也没有充分考虑居民的意见，甚至直接屏蔽掉利益相关方参与政策论证和发言的机会，这种缺乏科学论证和咨询的公共政策的出台必然存在一定的利益偏差，甚至与居民的利益是冲突和矛盾的，更何论让公众支持。
(3)居民利益诉求渠道不畅通
在大多数环境群体性事件中，居民并没有一开始就采取暴力手段来表达利益诉求，而是通过较为理性的方式来维护自身的合法权益。l句环境群体性事件之所以爆发，很大程度上就在于利益诉求渠道的不畅通，也就是公众的合法利益诉求没有得到政府的(及时)回应。在此次事件中，由于担心垃圾焚烧厂的建立将对身体健康、环境质量带来负面影响，九峰附近村民采取了向杭州市规划局提交反建联合签名书和向各级政府正常上访等合法救济行为。但是除了杭州市规划局出具了一份受理书面答复外，并没有任何后续进展，正常上访也没有得到政府回应。这种回避性的态度使居民不满情绪积聚，最终导致非理性事件的爆发。
3.2.2市场基拙性调节作用不足
(1)市场发育不完全
我国虽然经过了三十多年的市场经济体制改革，但是市场发育仍然不完全。一方面，在很多时候，政府的行政命令、法律手段依旧主导了市场。此次九峰能源项目就没有进行公开的项目招标，只是在政府主导下企业施建。这种政府主导而缺乏市场竞争的模式会让公众产生“黑箱操作”之感，使得本来就不满的情绪更加恶化。另一方面，垃圾处理的产业市场也不健全。九峰能源项目本质是垃圾焚烧发电项目。但是，杭州市并未形成以垃圾分类、收运、处理为主要环节的产业链，这就可能导致各种有毒有害垃圾都通过焚烧处理从而加剧环境污染。同时，垃圾处理产业市场的不健全，使得当地居民的利益和企业的利益割裂开来，增加了当地居民的抵制情绪。
(2)企业缺乏对邻避居民补偿
企业要想健康地发展必须同其所在的社会环境进行密切的联系。污染项目的建设给当地居民带来了利益损害，理应给予合理的补偿。合理的补偿能够减少当地居民对企业的负面印象，保持企业与当地良好的伙伴关系。九峰垃圾焚烧厂的建设会给附近村民带来环境污染、身体健康受损等负外部效应。但是，企业并没有承诺对利益受到潜在损害的居民进行现金补偿，也没有承担起应有的社会责任，例如提供就业机会、发展当地公益事业及设立专项基金等。利益只能被置换而不能被牺牲。当地居民的利益受损却没有得到合理的补偿，居民的反对情绪可想而知会高涨。
3.2.3社会参与不高，居民理性意识缺乏
(1)社会组织参与程度不高
由于我国非营利组织发展的不足以及政府对集体行动的限制，很少有环保NPO在环境群体性事件预防和处置中起重要作用。浙江余杭环境群体性事件中并没有公开的环保组织或者积极分子参与、组织、策划集体行动，这就使得环境抗议活动呈现出弱组织化的特征。一方面，弱组织化导致没有统一的领导，使参与事件的人缺乏必要的纪律约束，很容易超出控制采取非理性方式维权;另一方面，抗议活动没有统一的领导，政府在面对情绪激动的居民时无法找出有效的谈判对象，政府不得不采取强制手段维稳。
(2)居民邻避效应心理
邻避效应(Not-In-My-Back-Yard)指居民或当地单位因担心建设项目(如垃圾场、核电厂、殡仪馆等邻避设施)对身体健康环境质量和资产价值等带来诸多负面影响，从而激发人们的嫌恶情结而采取的强烈和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。n}事件中，当地村民组织宣传队对垃圾焚烧厂的抵制，就是基于担心垃圾焚烧厂的建立将给身体健康、环境质量带来负面影响。这些公共设施虽然能够给居民带来良好的社会效益，但生活在周边的居民却不得不承担其可能产生的负外部效应，而远离邻避设施的居民却基本上不会受到影响。这种利益得失上的不均衡使得周边居民心理失衡，进而采取抵制措施迫使停建或迁址以弥补利益损失，由此引发邻避冲突。
(3)公众法制意识淡漠
大多数环境群体性事件特别是其中的暴力行为，都源于公众法制意识的淡漠。根据相关媒体信息可以看出，在余杭事件发生前，就有一些不法分子无视法律的威严，借助于互联网和微信平台，捏造谣言和传播虚假信息。发布的虚假内容，增加了当地群众的愤葱之情，客观上促进了附近人员的大量聚集，完成了事件的初步“动员”。在事件发生过程中，居心巨测的不法分子打着“维护居民权益、保护生存环境”的幌子，煽动起诸如打砸抢烧等非理性行为，在“羊群效应”的推动下，造成了暴力事件的发生。
3.2.4多中心联动不足
多中心联动就是政府、市场、社会等多中心通过沟通与合作、整合与协调，形成合力来治理公共事务。多中心联动不足会导致各个主体行动分散或缺失，从而不能有效对资源进行合理配置和利用，造成治理效率的低下。在整个事件过程中，只有5月8日，杭州市召开垃圾处置专家媒体沟通会，政府与社会进行了有效的沟通与合作，但是并没有邀请当地群众，也没有协调一致的行动。政府一直处于主导地位，企业除了默默施工之外并没有有效的回应，非营利组织也没有介入事件过程中，当地居民也只是单方面抗争。政府、市场、社会等多元主体没有在各自领域内分工协作以及时、有效地进行事前预防，最终导致堵塞交通、打砸车辆、围殴执法人员等非理性行为的发生。
4环境群体性事件治理中多元协作机制的构建
一般而言，在一个整体的社会结构中有三种力量共存，分别是政府、市场和社会。这三种力量相互协调的程度直接关系到一个国家的治理水平。在环境群体性事件治理中，政府已经不能独自发挥有效作用，唯有实行多元协作，才能实现环境群体性事件善治的目标。本文认为，环境群体性事件的治理过程中政府、市场、社会等多元主体应着力构建如下协作机制。
4.1信息沟通机制
信息沟通是消除各利益主体之间信息不对称并打破“信息孤岛”的根本，也是避免环境群体性事件发生和事态扩大的关键。所谓信息沟通机制就是信息由发送人传递给接收人过程中所形成的一整套规则，主要包括信息公开、信息反馈等。
(1)落实信息公开制度
政府部门要自觉、主动地将重大环境污染项目从立项、环评到决策的相关信息及时、透明地向社会公示，保障居民知情权和参与权。对于事关特定居民特别是小群体居民切实利益的重大决定，政府除了利用新闻媒体、政府网站等方式传递信息外，最重要的是通过听证会、交流会等方式，与居民进行面对面的沟通，直接告知当事人。在政府信息未公开时，居民有权向政府部门提出申请，政府应及时回复并说明原因。
(2)健全信息反馈渠道
一方面，建立民意快速反馈渠道。信息沟通是双向的，政府部门在获取公众的诉求、想法等信息后要及时回应。政府要重视民意特别是网络舆情，在环境群体性事件的潜伏期，第一时间通过媒体与公众进行互动，回应社会关切，而不是对相关信息进行屏蔽。}y}另一方面，构建第三方主体反馈方式，通过发挥社会组织的“沟通桥梁”作用加强政府与居民之间的信息沟通。由于知识能力差距以及立场的不同，政府、企业和居民存在天然的沟通鸿沟。社会组织由于具有民间性，能够切身体会居民的利益诉求和感情期许，并反馈给政府部门;而其专业性又能够与政府在平等的基础上谈判、协商和博弈，并把政府的政策传递给居民。
4.2居民参与机制
居民是环境群体性事件治理的重要主体之一，破解环境群体性事件离不开居民的有效参与。居民参与机制指居民参与公共政策制定过程中的一系列规则、方式的总和，可以分为直接参与机制和间接参与机制。
(1)健全直接参与机制
政府要完善公共政策居民参与、重大事项社会听证等规定，为居民直接参与提供制度化的渠道。通过提高居民的主体地位，促进居民从立项、选址、环评到监督等各项公共政策制定的参与。媒体要对居民参与制度进行宣传，通过通俗易懂的方式，提高居民的参与水平。环保社会组织可以把具有代表性的群众集中起来，增强居民参与的积极性和主动性。最重要的是，居民要提高自身素质，形成与直接参与相匹配的意识、能力和知识，合理、合法、有序地参与到重大环境项目的建设中来。
(2)完善间接参与机制
现实中，居民直接参与公共政策制定有时面临困难，这就需要成熟专业的主体代为参与。因此，要建立居民通过环保组织、社区居委会(村委会)等途径间接参与重大污染项目建设的机制，发挥各类中介组织的作用。环保组织具有民间性和专业性的特点，在政府公信力不足的背景下，其民间性更容易得到居民的信任，成为代表民意参与公共政策制定的重要选择。同时，环保组织利用自身的专业性，也可以代表居民参与环保民事公益诉讼。此外，环境污染项目的受害者都是与之相邻的一定区域的社区居民或村民，在当地没有社会组织介入的情况下，社区居委会(村委会)完全可以利用自身职能，整合多元主体的利益，通过制度化的渠道，代表居民(村民)参与到事关环境污染项目建设的各项政策制定中。
4.3利益表达机制
环境群体性事件爆发的重要原因在于居民、企业、政府之间的环境利益冲突，而消除利益冲突的重要办法是建立健全利益表达机制。利益表达机制指居民、企业等主体为维护自己的合法权利、理性表达自己愿望的各种方式、途径等。首先，政府要进一步完善信访、听证等制度，要求政府工作人员必须积极、正面地回应居民、企业的利益诉求，不得回避、漠视这些利益诉求;同时畅通司法诉求渠道，完善环境公益诉讼制度，使司法成为居民、企业维护自身合法环境权益的最后一道防线。其次，构建居民与媒体、专家、社会组织的多元合作方式，居民通过邀请专家和具有公信力的人士与政府交涉以及邀请媒体介入等多种方式，公开向外界表达诉求，提高自身话语权。
4.4风险补偿机制
风险补偿是基于人们追求自身利益最大化的假设基础之上，对已经发生或可能发生的损失进行评估赔偿，减轻设施周边居民的损失，以降低居民抗争的一种手段。poi风险补偿机制就是有关风险补偿的各种原则、方式和体系的总称。
(1)确立有损必偿原则
无论居民的环境权益已经还是将要发生损失，政府和企业都必须给予相应的补偿。通过补偿最终实现居民利益、企业利益与政府利益的统一，减少项目建设的阻力。
(2)制定风险补偿办法
环境群体性事件发生的原因之一在于邻避设施对居民利益产生侵害，但却没有明确的补偿规定。在污染项目立项的同时，政府与经营企业应该协同制定、发布风险补偿办法。
(3)构建多主体、多方式的风险补偿体系
除政府和企业之外，应该发挥基金会、社会组织和慈善家的作用，通过设立专项基金对受到利益损害的居民进行补偿。同时形成现金补偿和非现金补偿等多样化补偿体系，例如政府和企业与当地居民进行谈判，以达成现金补偿协议或者为其购买健康保险，为当地居民建立完善的基础设施;企业为居民提供就业培训和居民就业机会等。
4.5违法应对机制
环境群体性事件的发生总是伴随着各种违法行为，不仅有散布谣言和发布虚假信息等非理性行为，也有非法封堵高速公路、打砸抢烧及袭警等暴力行为。而违法应对机制就是对引发环境群体性事件的这些违法行为进行预防以及对违法行为主体进行惩处的机制。
(1)构建违法预防机制
一方面，积极建立他律和自律相结合的长效预防方式，培育公民公共理性。政府联合媒体与社会组织对居民进行及时有效的环保宣传，消除因未知带来的不满情绪;通过常态化的法制教育使公众合理、合法地表达利益诉求。居民也要不断提高自身修养以及识别不良现象的能力，从根本上杜绝违法行为发生。另一方面，建立违法监控多元联动的即时预防机制。环境群体性事件的发生都有一定的潜伏期，在这一段时间内对违法行为进行实时监控是避免事态扩大的关键。通过警企联动对网络谣言进行监控，及时引导舆论走向;通过公安和社会组织联动对集体行动进行监控，果断制止闹事行为。
(2)完善违法惩处机制
一是，坚持违法必究原则。暴力事件的发生也许是民众的无奈之举，但是任何严重危害社会和谐的暴力行为都是绝不允许的。司法等机关应该严格追究不法分子特别是网络谣言制造者的法律责任，不应该因“法不责众”减免处罚或不惩处。二是，构建多主体、多层次的处罚体系。除司法机关利用自身的合法性权威对违法者进行行政拘留、罚款、刑罚外，发挥企业和社会组织等主体的作用，例如，微信、微博等自媒体运营主体对违法主体进行封号、销号，相关企业和社会组织取消其获得额外补偿的资格等。最终通过完善的惩罚机制，充分发挥不敢违、不想违的震慑和警示作用。
5总结
鉴于经济发展和民生建设的需要，以重化工和垃圾焚烧发电厂为代表的邻避设施建设势必不可能终止，由此可能引发的环境群体性事件也将会越来越多。如何解决好这类事件必将成为地方政府的一个巨大挑战，直接考验着当地政府的治理能力并且关系到当地经济社会的繁荣稳定。而环境群体性事件的良好治理必然要协调好政府、市场和社会等多元主体的利益，发挥各主体的独特优势，最终使这些经济民生项目跳出“一闹就停”的怪圈，真正促进当地经济的发展和社会的和谐。
